Faits saillants :

Vol. 2, No. 2, Mars 2004

Un examen approfondi
de l’agenda commercial des États-Unis
révèle que les ententes bilatérales de commerce
sont au coeur de la stratégie américaine

En septembre dernier, à la suite du blocage des négociations du Programme de Doha de l’OMC lors de la conférence ministérielle de Cancun au Mexique, le représentant des Etats-Unis pour le Commerce extérieur Robert Zoellick a rédigé, dans un style offensif bien caractéristique, un article dans le Financial Times de Londres intitulé: « America will not wait for the won’t-do countries » (l’Amérique n’attendra pas les pays indécis).

Quant à savoir comment menace pourrait se traduire dans les faits, un document détaillé sur la stratégie des Etats-Unis en matière de commerce international « L’agenda commercial 2004 du Président et le Rapport annuel 2003 sur le Programme des accords de commerce » trace un portrait peu rassurant de la situation.

Ces deux rapports, totalisant 237 pages, décrivent de façon exhaustive l’approche développée pour obtenir le maximum d’engagements de libéralisation de la part des autres pays dans tous les secteurs, y compris la culture.

Les négociations bilatérales et régionales y occupent un espace important – presque 90 pages –, ce qui montre clairement que la stratégie américaine est de se servir de ces négociations pour conclure des ententes qui créeront des précédents dans toutes les régions du monde.

Les négociations bilatérales qui ont eu lieu récemment avec l’Australie, le Chili, le Maroc et Singapour ont éveillé de façon significative l’attention du secteur culturel. Une lecture de l’Agenda commercial de Washington indique clairement que ces derniers accords servent en fait de banc d’essai pour une vague beaucoup plus large d’accords bilatéraux actuellement en chantier.

L’Agenda commercial et le rapport annuel montrent aussi à l’évidence que les accords de libre-échange (Free Trade Agreement - FTA) n’apparaissent pas de façon isolée. Ils sont précédés en général d’ententes bilatérales plus rudimentaires qui jettent les fondations pour un véritable accord de libre-échange.

Ces ententes préliminaires consistent en des Accords-cadre sur le commerce et les investissements (Trade and Investment Framework Agreement - TIFA) et en Traités bilatéraux sur les investissements (Bilateral Investment Treaty - BIT). Comme il est mentionné dans le rapport annuel, « ces ententes sur mesure peuvent servir à résoudre des problèmes liés au commerce et aux investissements, à améliorer la situation dans des domaines comme les droits de propriété intellectuelle et les tarifs douaniers et à jeter les bases pour un éventuel accord de libre-échange ». (notre traduction)

À la lecture du document, ce qui interpelle de prime abord c’est l’étendue des initiatives bilatérales américaines. Au moment de publier ce numéro de Coalitions en mouvement, les Etats-Unis comptaient 24 accords de libre-échange dont les négociations étaient conclues, en cours ou annoncées. Par ailleurs, 45 Traités bilatéraux sur les investissements avaient déjà été signés ou étaient en chantier, et 52 accords-cadre sur le commerce et les investissements étaient conclus. Pour un total de 121 négociations commerciales avec quelque 90 pays (les négociations d’accords-cadre et de traités sur les investissements sont parfois entreprises successivement avec un même pays).

Ci-dessous, des extraits de l’agenda commercial et du rapport annuel résument les visées américaines dans plusieurs régions clés du monde.

Asie. Les nations de l’Asie du Sud-Est membres de l’ASEAN sont une cible prioritaire des Etats-Unis. « L’objectif des Etats-Unis est de créer un réseau d’accords bilatéraux de libre-échange avec les pays de l’ASEAN. » Le projet « Enterprise for ASEAN Initiative - EAI », que Washington a annoncé en octobre 2002, a donné le coup d’envoi des initiatives américaines dans la région et l’on compte maintenant 17 négociations d’accords en cours à différents stades d’élaboration.

Moyen-Orient. Le but avoué des Etats-Unis est de « créer une zone de libre-échange à la grandeur de la région d’ici 2013 ». À cette fin, on s’affaire à « élargir le réseau des accords-cadre et des traités bilatéraux sur les investissements à travers la région ». Des accords de libre-échange ont déjà été signés avec la Jordanie, Israël et maintenant le Maroc, tandis que des pourparlers s’amorçaient avec le Bahreïn en janvier. Jusqu’ici, des traités bilatéraux sur les investissements ont été signés avec six pays, des accords-cadre avec 12, et un autre est en cours avec Oman.

Amérique latine et Caraïbes. « Les Etats-Unis sont en voie de bénéficier des avantages du libre-échange avec plus des deux tiers de l’hémisphère occidental par le biais d’accords bilatéraux et sous-régionaux ». La situation dans cette région montre aussi comment un premier accord de libre-échange devient un modèle qui permet à Washington d’accélérer les négociations avec d’autres pays. Ainsi, après avoir conclu un accord de libre-échange avec le Chili, puis avec les pays d’Amérique Centrale (Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua et Costa Rica) durant la période 2003-2004, les Etats-Unis sont parvenus à un autre accord avec la République Dominicaine le 15 mars, soit seulement quatre mois après l’annonce du début des négociations en novembre. Des accords de libre-échange sont aussi en chantier avec le Panama, la Colombie et le Pérou, et des travaux préliminaires sont amorcés avec la Bolivie et l’Équateur. Par ailleurs, des traités bilatéraux d’investissement ont été signés avec neuf pays, et un autre est annoncé avec l’Uruguay.

Afrique. Les négociations sont à un stade avancé avec le Bostwana, le Lesotho, la Namibie, l’Afrique du Sud et le Swaziland (les pays de l’Union douanière de l’Afrique Australe, la SACU). « L’accord de libre-échange Etats-Unis-SACU sera le premier du genre en Afrique subsaharienne », comme le disait Robert Zoellick devant un comité du Sénat américain, le 9 mars. Cinq traités bilatéraux d’investissement ont déjà été conclus. Deux grands accords-cadre régionaux couvrant 28 pays d’Afrique ont été signés depuis 2001, ainsi que trois autres avec le Nigeria, le Ghana et l’Afrique du Sud.

Il ne fait pas de doute que les ambitions américaines dans ces négociations commerciales vont bien au-delà du secteur culturel. Mais, compte tenu de l’importance des exportations de « l’industrie du divertissement » dans l’économie américaine – qui se classent désormais au premier rang – Washington exerce d’intenses pressions à chaque négociation pour obtenir un maximum de libéralisation dans des secteurs comme les services, qui, à moins d’exemptions spécifiques, comprennent le cinéma, la télévision, la musique et les nouveaux médias.

Tout cela nous amène à dire que la campagne du secteur culturel pour placer la culture hors de la sphère de compétence de l’OMC ou des accords bilatéraux de commerce entre maintenant dans une période à haut risque.

La décision de l’UNESCO, en octobre dernier, d’entreprendre l’élaboration d’une convention sur la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques a constitué une victoire importante dans cette campagne. Mais la prolifération des accords bilatéraux donne aux organisations professionnelles de la culture une raison importante de se mobiliser pour interpeller leurs gouvernements afin de découvrir ce qui se trame du côté commercial et, autant que possible, de les persuader de ne pas prendre d’engagements touchant la culture lors de ces négociations.

Certains pays clés ont jusqu’ici échappé à la pression, notamment les pays membres de l’Union européenne ainsi que l’Argentine, le Brésil, la Chine, l’Inde et la Russie, pour ne nommer que ceux-ci. Mais, plus les Etats-Unis multiplieront les accords bilatéraux, plus ils créeront des précédents qui devront être reconnus et ce, même par ces grandes puissances économiques.

Pour les petits pays, les perspectives sont encore plus inquiétantes car un accord bilatéral signé aujourd’hui avec l’un de leurs voisins s’imposera demain comme le modèle à prendre ou à laisser quand viendra leur tour de négocier leur propre accord de libre-échange. Cela tient à l’une des réalités inhérentes à ces accords bilatéraux : les rapports de pouvoir sont fondamentalement disproportionnés entre le géant politique et économique que sont les Etats-Unis et à peu près n’importe quel autre pays.

Il importe de souligner que les accords-cadre sur le commerce et les investissements sont de nature très générale, et que la culture n’est guère concernée directement, à ce stade. L’intervalle entre un accord-cadre et un traité d’investissement ou un accord de libre-échange laisse donc l’occasion aux organisations culturelles de se mobiliser et de se préparer à la pression inévitable qui s’exercera sur leur pays pour l’amener à faire des concessions sur la culture lorsque les négociations commerciales seront à un stade plus avancé.

Une accalmie, bien que de courte durée, est à prévoir prochainement à cause de la campagne pour l’élection présidentielle aux Etats-Unis. Dans ce cadre, on observe une montée du sentiment anti-libre-échangiste au sein de l’électorat américain, ce qui laisse entrevoir la possibilité que de nouveaux accords de libre-échange soient laissés en suspens jusqu’au scrutin de novembre, et plus probablement, jusqu’à l’entrée en fonction de la nouvelle administration en janvier 2005.

Que peut-on faire entre-temps ? Une approche possible serait de s’inspirer de la position prise par le Canada, un pays qui a appris de dure façon, dans le cadre du traité de libre-échange qu’il a conclu avec les Etats-Unis en 1989, comme il est difficile de se doter d’une exemption sur la culture à toute épreuve.

Depuis lors, l’appui pour l’élaboration d’une convention spécifique sur la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques s’est renforcé, le Canada a donné son plein soutien à ce processus tout en affirmant clairement qu’il ne prendrait entre-temps aucun engagement sur la culture dans les négociations commerciales internationales. Autrement dit, le Canada s’impose un moratoire sur tout engagement de libéralisation touchant la culture dans les négociations commerciales pendant que la convention est en voie d’élaboration à l’UNESCO.

Prendre la décision de s’imposer un moratoire sur tout engagement touchant la culture peut sembler un tâche ardue mais, cette position est compatible avec l’idée d’adopter une convention spécifique sur les contenus culturels et les expressions artistiques en dehors de l’OMC, soit à l’UNESCO. Et plus il y aura de pays pour adopter cette position, plus grande sera son influence.

C’est la ligne qu’il faut suivre durant la période critique menant à la Conférence générale de 2005 de l’UNESCO, et peut-être même jusqu’à la Conférence générale de 2007, si c’est le délai nécessaire pour aboutir à une convention forte.

La proposition de moratoire sur tout engagement touchant la culture dans les accords commerciaux jusqu’à l’adoption d’une convention sur la diversité culturelle et jusqu’à que les nouvelles règles de base pour la culture soient clarifiées, est un sujet sur lequel nous reviendrons dans un prochain numéro de Coalitions en mouvement.

• Même si les mécanismes existants ont été maintenus – c’est-à-dire les politiques actuelles – ils sont assujettis à des « rochets », ce qui signifie que des mesures comme le quota de 55 % de contenu national pour la télévision peuvent être réduites mais non rehaussées, et, qu’une fois réduites, elles ne peuvent être ramenées à leur niveau antérieur.
  
  
• Les canaux multiples (canaux multiples distribués par un signal numérique) et la télévision payante (services sur abonnement) ont été bloqués à des niveaux inférieurs (et l’Australie ne peut intervenir dans les services payants que dans un sens (c’est-à-dire en établissant des niveaux de dépenses). Et ces niveaux ne peuvent être ajustés qu’en consultation avec les Etats-Unis.
  
  
• Nouveaux médias. L’Australie conserve une certaine flexibilité pour réglementer dans ce domaine, mais les critères pour une politique favorisant les producteurs ou les contenus nationaux sont difficiles à atteindre. Là encore, l’Australie doit consulter les Etats-Unis. Une incertitude demeure aussi sur la définition des nouveaux médias.
  
  
• Entre autres conséquences, le fait de n’avoir pu obtenir une large exemption pour la culture dans l’accord fait perdre à jamais à l’Australie le pouvoir de réglementer le cinéma – par exemple, l’imposition de quotas à l’écran. La même chose vaudra pour toute technologie médiatique à se développer dans l’avenir.

Geoff Brown, le directeur général de la SPAA (l’association des producteurs de cinéma et de télévision de l’Australie) a rabroué vertement les critiques qui prétendaient que le secteur culturel exagérait dans sa dénonciation de l’accord de libre-échange.

« Les intérêts américains sont maintenant autorisés à s’asseoir à notre table avant qu’un gouvernement australien puisse mettre en œuvre la moindre augmentation dans la réglementation du contenu dramatique à la télévision payante. Nous devrons plaider notre cause face aux intérêts de l’industrie américaine. Cela explique l’ampleur du ressentiment dans notre industrie », comme l’écrivait Brown dans une lettre ouverte à l’Australian Financial Review.

« Les intérêts américains décideront désormais de ce qui apparaîtra sur nos écrans à l’avenir », a-t-il ajouté.

Dans les circonstances, les raisons d’être optimiste sont rares. Cependant, le fait que l’Australie ait conservé ses politiques existantes – dont la gamme est étendue – ainsi qu’une certaine marge de manœuvre quant aux nouveaux médias, est attribuable en réalité à la campagne de pression au niveau politique et public menée sans relâche par les organisations membres de la Coalition australienne pour la diversité culturelle.

« En vérité, la situation aurait pu être pire. Nous aurions pu perdre le contrôle des nouveaux médias, et la télévision payante pourrait avoir été maintenue au statu quo », a fait remarquer Harris.

L’un des grands mystères de la négociation entre l’Australie et les Etats-Unis est de savoir pourquoi le gouvernement de John Howard a payé, en définitive, un prix aussi élevé pour bâcler un accord qui ne lui vaut que de minuscules progrès pour l’accès au marché américain pour le bœuf, le sucre et d’autres produits agricoles australiens. Pour très peu en retour, l’Australie s’est engagée à faire des concessions majeures, non seulement dans le domaine culturel, mais également dans le secteur manufacturier et dans l’administration du programme pharmaceutique du pays, bien qu’à ce sujet, que la nature exacte des engagements de l’Australie reste très controversée.

« Si le secteur agricole avait marqué des points, les producteurs de cinéma auraient été déçus mais auraient pris la chose avec philosophie; maintenant, il est évident que les deux secteurs n’ont rien obtenu de significatif », a souligné Geoff Brown dans sa lettre.

Les critiques de l’accord gardent peu espoir de voir le processus législatif australien mettre des entraves à son adoption. Bien que des audiences au Sénat soient prévues pour examiner l’accord de libre-échange, toute recommandation qui pourrait en émaner ne saurait lier le gouvernement.

On ne s’attend pas non plus à ce que le parti de l’opposition du pays, le Labour Party, s’objecte à l’adoption de la loi requise pour l’entrée en vigueur de l’accord de libre-échange, sur la base du traitement réservé à la culture dans l’accord.

La grande inconnue du moment est de savoir comment l’examen de l’accord de libre-échange se déroulera au Congrès des Etats-Unis, qui a le pouvoir de rejeter l’entente.

On sait qu’un sentiment général d’opposition aux accords de libre-échange se fait jour aux Etats-Unis à mesure que la campagne électorale pour la présidentielle prend son essor. Mais, selon des informations récentes provenant de Washington, tout indique que les concessions majeures consenties par l’Australie augmentent les chances d’adoption de l’accord comparativement à celles d’un autre accord récemment conclu avec des pays d’Amérique Centrale (El Salvador, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua, le Costa Rica et la République Dominicaine).