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Vol. 2, No. 2, marzo 2004

Examinando a la lupa la estrategia de EE.UU.
sobre las negociaciones comerciales bilaterales

A finales de septiembre, después del estancamiento de la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) celebrada en Cancún, México, para la Ronda de negociaciones comerciales en Doha, se publicó un artículo de Robert Zoellick, Representante Comercial de Estados Unidos, en el Financial Times de Londres. Este artículo, escrito con la contundencia que caracteriza a Zoellick, se titula "Estados Unidos no esperará por los países que no actúen".

Cualquiera que se pregunte de que manera se debe tomar esa advertencia, en términos concretos, encontrará la respuesta en la estrategia comercial de EE.UU. expuesta con lujo de detalles en un documento titulado "The President’s 2004 Trade Policy Agenda" y en el "2003 Annual Report on the Trade Agreements Program".

Combinados, los dos documentos totalizan 237 páginas y exponen de manera exhaustiva el enfoque de EE.UU. para seguir con sus esfuerzos de contraer el máximo de compromisos de liberalización con otros países en todos los sectores, incluyendo la cultura.

Las negociaciones bilaterales y regionales ocupan una buena parte —casi 90 páginas— y queda claro que la estrategia de EE.UU. es de utilizar estas negociaciones para establecer tratados que sirvan de precedentes en cada región del mundo.

Las recientes negociaciones bilaterales con países como Australia, Chile, Marruecos y Singapur han captado sensiblemente la atención del sector cultural. Un examen del Trade Policy Agenda deja claro que estos recientes tratados son una prueba de funcionamiento para una ola mucho más grande de tratados bilaterales que se está estableciendo actualmente.

El Trade Policy Agenda y el informe anual también exponen que los TLC no se presentan de forma aislada. Estan generalmente precedidos por tratados bilaterales mucho más rudimentarios que forman las bases para un TLC en todos los sentidos del término.

Estos tratados bilaterales preliminares están compuestos de Acuerdos Marco de Comercio e Inversión, o TIFA, y de Tratados Bilaterales de Inversión, o TBI. Como se déclara en el informe anual, "Estos acuerdos personalizados se pueden usar para resolver problemas de comercio e inversión, para mejorar el rendimiento en áreas como los derechos de propiedad intelectual y la ejecución de medidas aduaneras y para preparar el terreno para un posible TLC".

Lo impactante es la escala manifiesta de la iniciativa bilateral de EE.UU. Al momento de hacer público este número de Coaliciones en movimiento, EE.UU. tenía 24 TLC firmados, en negociación o anunciados. Cuarenta y cinco TBI habían sido firmados o se estaban estableciendo. Y 52 Acuerdos Marco de Comercio e Inversión se habían firmado. En total, 121 negociaciones comerciales con cerca de 90 países (negociaciones para TIFA y TBI se emprenden a veces simultaneamente con un país).

Algunos extractos del informe anual de 2003 indican las intenciones de EE.UU. en varias regiones clave del mundo.

Asia. La Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) es el primer centro de atención de Estados Unidos. La orientación para la iniciativa ASEAN, anunciada en octubre de 2002, lanzó el plan estadounidense para estas regiones. "El objetivo de EE.UU. es de crear una red de TLC bilaterales con los países del bloque de ASEAN". Cerca de 17 tratados estan en diferentes etapas de negociación en esta región.

Medio Oriente. El objetivo de EE.UU. es de "crear una área de libre comercio a escala regional para el 2013". Para lograrlo, EE.UU. "ampliará su red de TIFA y de TBI en toda la región". Se han firmado TLC con Jordania, Israel y ahora con Marruecos, y se entablaron negociaciones con Bahrein en enero. Hasta la fecha, se han firmado TBI con seis países, TIFA con 12 y uno se esta estableciendo con Omán.

América Latina/Caribe. "Estados Unidos está en buena vía de obtener beneficios de libre comercio con más de los dos tercios del hemisferio occidental por medio de TLC subregionales y bilaterales". La situación en esta región también demuestra la manera en la cual el TLC inicial se vuelve un modelo que le permite a EE.UU. accelerar las negociaciones. Después de llevar a cabo un TLC con Chile, y después con El Salvador, Guatamala, Honduras, Nicaragua y Costa Rica (los países del CAFTA) en el 2003-2004, EE.UU. firmaron un nuevo TLC con República Dominicana el 15 de marzo —sólo cuatro meses después de anunciar el inicio de las negociaciones en el pasado mes de noviembre. También se esta negociando TLC con Panamá, Colombia y Perú, y el trabajo preparatorio ha empezado para Bolivia y Ecuador. Se han firmado TBI con nueve países, y otro con Uruguay se ha anunciado.

Africa. Negociaciones para TLC estan en ruta con Botswana, Lesotho, Namibia, Sudáfrica y Swazilandia (la Unión Aduanera del Africa Austral, o UAAA). "El TLC EE.UU.-UAAA será el primer tratado de ese tipo con Africa del Sur del Sáhara," declaró Robert Zoellick en una comparecencia el 9 de marzo ante el Comité del Senado. Cinco TBI se han firmado y uno está pendiente con Mozambique. Dos importantes TIFA regionales que abarcan cerca de 28 países africanos se han concluido desde el 2001, junto con acuerdos bilaterales con Nigera, Ghana y Sudáfrica.

Visiblemente, las ambiciones de EE.UU. en estas negociaciones comerciales no se extienden sólo al sector cultural, pero dada la importancia de la "industria del entretenimiento" para la economía estadounidense —actualmente la principal exportación del país— los Américanos ejercen mucha presión en cada negociación para lograr una liberalización máxima en sectores tales los servicios, que a menos de ser expresamente exentos incluyen el cine, la televisión, la música y los nuevos medios de comunicación.

Todo para decir que el sector cultural ha entrado en un periodo extremadamente peligroso en la campaña para poner la cultura fuera del alcance de la OMC o de los tratados bilaterales comerciales.

La decision que la UNESCO tomó el pasado mes de octubre de emprender la elaboración de una convención sobre la diversidad del contenido cultural y de la expresión artística fue un logro importante en esta campaña. Pero vista la proliferación de acuerdos bilaterales es imperativo que las organizaciones profesionales culturales se movilicen para hablar con sus gobiernos sobre lo que está pasando en el campo comercial y de ser posible para convencer a su gobierno que se abstengan de contraer compromisos sobre la cultura en esas negociaciones.

Hasta ahora, algunos países se han mantenido lejos de esta presión. Las naciones que forman parte de la Unión Europea, como Argentina, Brasil, China, India y Rusia, para nombrar unas pocas. Pero más los tratados bilaterales estadounidenses se generalizan, más éstos se volveran precedentes que mismo estos grandes poderes económicos tendran que reconocer.

Para los países más pequeños, el paisaje es aún más desconcertante, porque el acuerdo bilateral de hoy con un país vecino será el modelo para la oferta —a tomar o a dejar— cuando su gobierno se siente a la mesa de negociación con el objetivo de concluir su propio TLC. Esto dimana de una de las principales realidades intrínsecas de los acuerdos bilaterales: las relaciones de poder entre un gigante económico y político como Estados Unidos y casi cualquier otro país estan fundamentalmente desequilibradas.

Es importante recalcar que los TIF tienden a ser extremadamente generales, y la cultura raramente se implica a este estado. Por este motivo, el intervalo entre un TIFA y un tratado de inversión o TLC deja tiempo para que las organizaciones culturales se movilicen y se preparen para la inevitable presión que se pondrá sobre su país para que hagan concesiones sobre la cultura en negociaciones comerciales que estan más avanzadas.

Las elecciones presidenciales de Estados Unidos darán lugar a una suspension más inmediata, aunque a corto plazo. Un sentimiento en contra del libre comercio ha nacido entre los electores estadounidenses y ésto levanta la posibilidad que un nuevo TLC se suspenda hasta que pasen las elecciones de noviembre —muy probablemente, hasta que la nueva administración elegida tome posesión en enero del 2005.

Que se puede hacer mientras tanto? Un enfoque posible podría ser el de la posición tomada por Canadá, un país que aprendió algunas duras lecciones por si mismo sobre las dificultades de concretizar una exención inatacable para la cultura en marco del Tratado de Libre Comercio que firmó en 1989 con Estados Unidos.

Desde entonces, con el impulso creciente de desarrollar una convención especializada sobre la diversidad del contenido cultural y de la expresión artística, Canadá ha dado su apoyo a este proceso y al mismo tiempo a declarado claramente de que no contraerá compromisos sobre la cultura en las negociacones comerciales internacionales. En otras palabras, una moratoria para los compromisos sobre la cultura en las negociaciones comerciales mientras la convención se está elaborando en la UNESCO.

Tomar la iniciativa de una moratoria para los compromisos que afecten la cultura puede parecer de gran magnitud, pero es absolutamente conforme a la lógica de concretizar una convención especializada sobre el contenido cultural y la expresión artística fuera de la OMC y en la UNESCO. Y más el número de países que adoptan esta posición aumenta, más grande sera la influencia que obtendrá.

Esto es lo que necesitamos durante el periodo crítico que llevará a la Conferencia General de la UNESCO en el 2005 —talvez este periodo se extenderá hasta la Conferencia General del 2007, si es este el tiempo necesario para elaborar una convención sólida.

La propuesta de moratoria para los compromisos que afecten la cultura en los tratados comerciales hasta que una convención sobre la diversidad cultural se realice —y que las nuevas reglas de base para la cultura se clarifiquen— es un tema del cual trataremos en un próximo número de Coaliciones en movimiento.

 

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El sector cultural australiano
teme confirmar sus sospechas
con la revelación del texto preliminar del TLC

Después de enterarse de los detalles preliminares acerca del trato que la cultura recibió en el Tratado de Libre Comercio Australia-EE.UU. (TLC) concluido el 8 de febrero, el sector cultural australiano se ha vuelto fundamentalmente pesimista sobre lo que podrían encontrar cuando el texto oficial del TLC sería finalemente hecho público el 3 de marzo. Sus preocupaciones han sido más que confirmadas por el texto oficial.

"Es peor de lo que nuestros negociadores nos dijeron en diciembre, peor de lo que pensamos cuando regresaron de Washington", declaró Richard Harris, Director Ejecutivo de la Australian Screen Directors’ Association (ASDA).

En pocas palabras, los puntos débiles del tratado, del punto de vista del sector cultural, son los siguientes:

  • Aunque los mecanismos actuales se han mantenido —en otras palabras, las políticas existentes— son sujetos a "trinquetes", lo que quiere decir que las medidas como la cuota sobre el contenido nacional de Australia, que es de 55%, para la televisión puede ser reducida, pero no aumentada, y al reducirse no podrá jamás regresar a sus niveles anteriores.

  • El Multicanalismo (canales múltiples de transmisión televisiva distribuidos por medio de una sola señal digital) y la televisión a acceso condicional (es decir servicios a base de subscripción) han sido encerrados en los niveles bajos (y Australia solo puede intervenir en pago de una sola manera —es decir estableciendo niveles de gastos. Y estos niveles sólo se pueden ajustar en consulta con EE.UU.).

  • Nuevos medios de comunicación. Australia mantuvo cierta flexibildad para regular en esta área pero los criterios para una política a favor de los productores nacionales o del contenido nacional son rigorosas. De nuevo, Australia debe consultar a Estados Unidos. También subsiste inseguridad sobre la definición de los nuevos medios de comunicación.

  • Una consecuencia específica del fracaso de concretizar una exención general para la cultura en el TLC es que Australia ha perdido para siempre su capacidad de regular la industria cinematográfica —por ejemplo, estableciendo cuotas sobre las presentaciones en pantalla. Los mismo vale para cualquier tecnología que se desarrolle en el futuro para los medios de comunicación.

Geoff Brown, el Director Ejecutivo de la SPAA (asociación australiana de productores de películas y programas televisivos) fue contundente al no hacer caso de las críticas, según las cuales la reacción del sector cultural era exagerada, en su denunciación del tratado.

"Los intereses de EE.UU pueden ahora sentarse en nuestra mesa de negociación antes que un gobierno australiano pueda implementar cualquier aumento en los reglamentos sobre el contenido dramático en la televisión a acceso condicional. Tenemos que discutir los méritos de nuestra causa frente a los intereses de la industria estadounidense. Esto explíca la profundidad del sentimiento en nuestra industria", escribió Brown en una carta para el Australian Financial Review.

"Los intereses de EE.UU. serán los que determinarán ahora lo que podemos ver en nuestras pantallas en el futuro", agregó.

Bajo las circunstancias, es dificil encontrar un motivo para ser optimista pero la realidad es que el hecho que Australia mantenga sus políticas existentes —de las cuales tiene un extenso retraso— junto con un cierto margen de maniobra limitado en los nuevos medios de comunicación, es un tributo para la campaña de presión política y pública sostenida por las organizaciones miembros de la Coalición Australiana para la Diversidad Cultural.

"La verdad es que hubiera podido ser peor —podríamos haber perdido los nuevos medios de comunicación, y la remuneración se podría haber quedado estancada," notó Harris.

Uno de los principales misterios de toda la negociación del TLC Australia-EE.UU. es ¿porqué el gobierno de John Howard terminó pagando un precio tan alto para lograr un acuerdo que sólo le otorga minúsculos aumentos en cuanto al acceso a su mercado para el ganado bovino, el azúcar y otros productos agrícolas australianos? A cambio de muy pocos beneficios, Australia se sometió a hacer importantes concesiones no sólo en la cultura, sino también en el sector industrial y —aunque la naturaleza exacta de los compromisos australianos todavía se siga debatiendo— con respecto a la administración del programa farmacéutico de Australia.

"Los productores de cine se podrían haber decepcionado, pero tomaron con cierta filosofía que el sector agrícola haya logrado beneficios de orden general, pero es evidente que ambos sectores no fueron tomados en cuenta", escribió Geoff Brown en su carta.

Los detractores del acuerdo tienen poca esperanza de que éste fracase en el proceso legislativo de Australia. Aunque habrán audiencias en el Senado sobre el TLC, el gobierno no está obligado a tomar en cuenta las recomendaciones que dimanen de este proceso.

Tampoco se espera que el Labour Party de Australia —el partido de la oposición del país— tenga la voluntad de bloquear la autorización legislativa, es decir la ley que se requiere para poner en vigor el TLC, basándose en el trato que la cultura recibió en el acuerdo.

A este punto, lo que se desconoce sobre todo es la forma en la cual el proceso de examen del TLC se considerará en el Congreso de los Estados Unidos —el cual tiene el poder de rechazar el acuerdo.

Un sentimiento en contra del libre comercio ha nacido en EE.UU. a medida que las elecciones presidenciales del 2004 se ponen más candentes. Pero recientes informes de Washington indican que dadas las principales concesiones que Australia hizo en su TLC con EE.UU., las posibilidades de que sea aceptado son mucho más grandes que las de otro TLC que se concluyó recientemente con el Area de Libre Comercio de América Central (CAFTA).

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El sector cultural de Marruecos aguarda
la difusión del texto del TLC

Como no se ha fijado una fecha para la difusión del texto oficial del Tratado de Libre Comercio (TLC) firmado por Marruecos y Estados Unidos el 2 de marzo, el sector cultural de Marruecos sigue esperando los detalles en cuanto al trato que la cultura recibió en el acuerdo.

Dos días después de haber firmado el acuerdo, el Ministro de Relaciones Exteriores y Cooperación de Marruecos emitió un documento en el cual hace valer que el TLC no tendrá ningún efecto sobre las subvenciones del Estado para todas las formas de producción cultural —ya sea el libro, el cine u otros sectores.

También declaró que las inversiones extranjeras en la televisión y la radio marroquíes se limitarían a un máximo de 51% (aunque por definición ésto provee que los inversionistas extranjeros pueden tener una participación mayoritaria en una empresa cultural marroquí).

Fuera de las declaraciones gubernamentales, lo que sigue incierto vista la ausencia de un texto oficial es la naturaleza exacta de las políticas que se permitirán en marco del TLC —por ejemplo, si las políticas se limitarán a las subvenciones, o si las cuotas sobre el contenido nacional se permitirán— y la posibilidad de aplicar políticas. También está la cuestión de saber si las subvenciones se pueden reservar al contenido cultural producido por las empresas marroquíes a diferencia de las multinacionales.

Un documento de información emitido por el Representante Comercial de Estados Unidos (USTR) expone que Marruecos otorgará un acceso substancial a su mercado en todos sus servicios, sujeto a muy pocas excepciones, y también que el sector audiovisual está entre los servicios clave protegidos por el acuerdo.

La oficina del USTR también declaró que el TLC utiliza el "enfoque de la lista negativa", es decir que todos los sectores estan protegidos a menos de indicación contraria.

El cineasta Nabil Ayouch, uno de los dirigentes de la Coalición para la Diversidad Cultural de Marruecos dijo que las organizaciones culturales de Marruecos deben retenerse visiblemente de juzgar el acuerdo hasta que puedan examinar el texto completo. Pero dijo que era posible que el gobierno marroquí haya retenido al menos una cierta capacidad, aunque limitada, de regular en el sector cultural.

Mientras tanto, la Coalición para la Diversidad Cultural de Marruecos, que se estableció en el pasado mes de diciembre, ha ido creciendo e ahora incluye cerca de trece organizaciones culturales. Sus miembros han convenido que la coalición debe seguir siendo una fuerza activa en la escena cultural del país.

La Coalición ha decidido seguir con su campaña de criticar el reciente TLC y de fijar la atención pública en sus preocupaciones por medio de una campaña de relaciones con los medios de comunicación. También decidió constituirse legalmente, y tres miembros de la coalición están actualmente trabajando sobre los estatutos en previsión de una reunión general formal en la cual la coalición especial será legalmente constituida.

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Segunda reunión del Comité de Expertos
de la UNESCO fijada para finales de marzo


El grupo de expertos seleccionado por el Director General de la UNESCO, Koìchiro Matsuura, para realizar el trabajo inicial de elaboración de una convención internacional sobre la diversidad cultural se reunirá por segunda vez en una sesión de cinco días que empezará el 30 de marzo en París.

Después de esta reunión, el Director General dará un informe sobre el progreso de los expertos en la próxima reunión del Consejo Ejecutivo de la UNESCO, que se celebrará a partir del 14 de abril.

Es posible que una tercera reunión tome lugar en mayo o junio, pero se espera que la UNESCO procederá en esa ocasión a lo que llama una "Consulta Intergubernamental de Categoria 2" en la cual todos los estados miembros serían invitados a participar, y que en realidad es más una negociación sobre el contenido del acuerdo que un proceso para completar la redacción preliminar del verdadero texto.

Un informe sobre la primera reunión ha tenido una gran difusión, aunque todavía no está disponible en el sitio Web de la UNESCO. Publicado el 20 de febrero e identificado como el documento CLT/CPD/2003-608/01, el informe hace una recapitulación fuertemente matizada de la manera en la cual el intercambio inicial entre los expertos desempeñó un papel con respecto a los principales temas que se abordarán en la convención:

Objetivos de la convención. Un número de expertos indicaron que el "objetivo de la convención no es proteger la diversidad cultural en el sentido amplio del término, sino proteger un aspecto específico de la diversidad cultural, es decir la diversidad de los contenidos culturales y de la expresión artística". En la segunda reunión se seguirán discutiendo los objetivos pero "un vistazo preliminar de los objetivos se propuso de la manera siguiente: (i) reconocer la especificidad (dualidad cultura/comercio) de los bienes y servicios culturales y en consecuencia preveer medidas apropiadas, (ii) determinar la obligación de los Estados parte con respecto a la protección y promoción de la diversidad cultural, (iii) preservar los derechos de los Estados parte de mantener o adoptar medidas apropiadas para promover la diversidad cultural, y (iv) fortalecer la cooperación y solidaridad internacional para lograr un equilibrio entre los países en desarrollo y los países industrializados en términos de producción y acceso al mercado internacional".

Definición y campos de aplicación. Los expertos abordaron los temas siguientes: criterios para definir los productos culturales, relaciones entre las diferentes formas de expresión cultural, productos culturales, industrias culturales y políticas culturales, capital cultural y cultura y diversidad cultural. Sin embargo, "los expertos recalcaron que ninguna concepción clara del campo de aplicación de la convención había resultado de la discusión", y que por ello se debería de poner en la agenda de la próxima reunión.

Relación con otros instrumentos internacionales. Los expertos identificaron principios de base de los acuerdos de la OMC —visto que representan la primer área de conflicto potencial con el tratado "si la futura Convención debiera autorizar ciertas formas de protección para los productos culturales o las industrias culturales". El informe concluye que "Según la opinión general, el principal reto es el de saber como la UNESCO hará, en la futura Convención, para desarrollar un enfoque cultural innovador en el contexto legal internacional actual en el cual las razones comerciales tienden a tener prioridad. Ese reto tiene implicaciones legales y técnicas, mismo si su ámbito no se limíta a éstas. En consecuencia, los expertos especificaron que la futura Convención debería tener objetivos puramente culturales, siendo esencialmente de naturaleza cultural, y no debería tratar de modificar los derechos y las obligaciones de los Estados que se inscriben en otros acuerdos internacionales".

Asistencia y Cooperación Internacional. Los expertos fueron unánimes al considerar estos principios como "puntos focales de la futura Convención. Del punto de vista de los expertos, la cuestión de la asistencia y cooperación internacional debería centrarse en la posibilidad de acceso mutuo, para todos los países, a la diversidad del contenido cultural y de la expresión artística y en el apoyo para que los países en desarrollo puedan establecer industrias culturales capaces de responder a la demanda de productos culturales nacionales e internacionales".

Aplicación de la Convención. "Se recalcó que el éxito de la futura Convención dependerá en gran parte del mecanismo de seguimiento." Los expertos discutieron del enfoque de basarse en modelos elaborados para otros instrumentos, como los de la OMC (la cual dispone de un par de buenos oficios con recurso a un panel para adoptar decisiones en caso de litigios), y como los de la UNESCO, que dispone, entre otras medidas, de una asamblea, de un comité interministerial, de subgrupos de trabajo sobre la cooperación y de mediación. "También se hizo hincapié en que cualquier mecanismo que ocasione un aumento de los procedimientos, tareas administrativas y gastos se debe de evitar."
Aunque no sea raro que hayan cambios en la composición del grupo de expertos de una reunión a otra, se espera que la gran mayoría de los que participaron en la reunión de diciembre estén presentes en la reunión del 30 de marzo, y es posible que la UNESCO invite de uno a tres expertos más para que participen en la discusión.

La lista completa de expertos no está disponible, pero entre los expertos identificados en el informe de la UNESCO sobre la primera reunión se encuentran Ivan Bernier, Tyler Cowen, Mihaly Ficsor, Toshiyuki Kono, Carols Moneta, Anthony Rudder, Alexander Sadovnikov, David Throsby, y Kwasi Wiredu.

El problema en cuanto a la disposición que la UNESCO incluirá para que las organizaciones que representan a los profesionales del sector sultural —no sólo los artistas, actores, directores, músicos y artistas visuales, sino también editoriales, productores independientes, radiodifusores y distribuidores— puedan participar en el proceso de elaboración de la convención ya se ha resuelto.

Sin embargo, un documento expuesto recientemente en el sitio Web de la UNESCO acerca del programa provisional para la reunión que el Consejo Ejecutivo celebrará en abril —Documento 169 EX/4— indica que las "ONG expresaron el deseo de participar en el trabajo preliminar de redacción del anteproyecto de una convención internacional". En el documento también se expone que las ONG quisieran que las políticas de la UNESCO que rigen las relaciones entre la UNESCO y las ONG sean más flexibles.

La participación de las organizaciones profesionales culturales en el proceso de elaboración de la convención será el tema de una próxima reunión entre una delegación del Comité de Enlace Internacional de Coaliciones para la Diversidad Cultural y la Señora Katerina Stenou, Directora de la División de las Políticas Culturales y del Diálogo Intercultural. La reunión tomará lugar con seguimiento a una carta que la UNESCO recibió sobre este asunto a finales de enero.
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Coaliciones en Movimiento es publicado por la Secretaría del Comite de Enlace Internacional de Coaliciones para la Diversidad Cultural (ILC). Las coaliciones que lo integran son:

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Editor: Jim McKee
Colaboradores en este número:
Robert Pilon, Bruno Bettat,
Mélanie Marron, Sylvie Riendeau




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