Vol. 3, No. 2, février 2005

Faits saillants :

Deuxième phase des négociations à l’UNESCO : le champ d’application de la convention s’est précisé et la voie est désormais pavée pour s’attaquer aux enjeux cruciaux de la Convention

Réunis pour une deuxième session intergouvernementale, à Paris, du 31 janvier au 11 février, les États membres de l’UNESCO ont accomplis des progrès très significatifs dans la négociation de l’avant-projet de convention sur la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques, se rapprochant ainsi de l’objectif d’avoir un projet de texte prêt pour adoption à la Conférence générale d’octobre 2005.

Si la question fondamentale de la force réelle du texte de convention qui ressortira du processus en bout de piste demeure encore sans réponse, il n’en reste pas moins que les enjeux principaux de la négociation ont été grandement clarifiés au cours de cette réunion et que la voie est désormais pavée pour une troisième et dernière session de négociation d’une importance cruciale, prévue du 23 mai au 4 juin.

Voici les autres faits saillants des négociations de février :

• À la différence des discussions souvent tous azimuts sur la diversité culturelle qui ont caractérisé la première session de négociation en septembre dernier, les négociations de février ont vu les États membres progresser rapidement vers un consensus sur la nécessité de limiter clairement le champ d’application de la Convention à la protection et à la promotion de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques. Cela signifie, essentiellement, une convention qui puisse permettre aux États de préserver leur droit de prendre des mesures au niveau national pour assurer la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques à la fois à l’intérieur de leurs frontières et sur la scène internationale.

• Les négociations de février ont aussi serré de beaucoup plus près qu’en septembre dernier le texte de l’avant-projet. Procédant à l’examen du texte article par article, les États membres ont ainsi réussi à examiner, en séance plénière, 29 des 30 articles de l’avant-projet. Seul l’Article 24, qui concerne les mécanismes de règlement des différends, a été remis à la fin du processus. (De même, l’examen du préambule a été laissé pour la fin.)

• Les progrès du Comité de rédaction, chargé de remanier le texte de l’avant-projet de Convention en fonction des consensus dégagés en séance plénière, ont été toutefois plus lents, à cause, en grande partie, de l’obstruction systématique pratiquée par la délégation des États-unis. Mais les représentants des 24 pays membres du Comité de rédaction sont parvenus néanmoins à réviser les articles 1 à 11 de l’avant-projet.

• Si un accord - nettement majoritaire - s’est manifesté rapidement sur le champ d’application de la Convention, sur ses objectifs et ses principes ainsi que sur les droits et obligations qui y sont contenus, les pays participants ne sont toutefois pas parvenu à établir un consensus semblable sur au moins trois éléments fondamentaux de la Convention : 1) la nature de l’engagement que les États prendraient de soutenir les principes et objectifs de la Convention dans d’autres ententes internationales (Article 13) – à cet égard, on a toutefois pu observer dans les débats de février une tendance plutôt marquée à vouloir affaiblir la portée de l’article 13  ; 2) la relation de la Convention avec d’autres instruments internationaux (Article 19); 3) le mécanisme de règlement des différends de la Convention (Article 24).

• Le travail du Comité de rédaction a été complété par celui de quelques groupes de travail ad hoc, chargés de traiter de certains aspects précis de la Convention. La plus grande réussite à cet égard revient au groupe de travail qui s’est penché sur la coopération internationale, car sa révision des articles 12 à 18 (sauf l’Article 13) a reçu une large approbation au moment de sa présentation en séance plénière.

• Un nouveau texte d’avant-projet de Convention, intégrant les apports du Comité de rédaction (pour les articles 1 à 11) et des groupes de travail ainsi que les consensus qui se sont dégagés des séances plénières sur les autres parties de la Convention (notamment les articles 20 à 23), est maintenant en cours de préparation et sera distribué aux États membres par le directeur général de l’UNESCO, Koïchiro Matsuura, dès le 3 mars - soit sept mois avant d’être soumis à l’adoption de la Conférence générale d’octobre prochain, comme le stipulent les règles de l’organisation.

• L’émergence de consensus n’est pas pour autant synonyme d’unanimité. Si limitée soit-elle, il reste une opposition solide et obstinée à une véritable convention, forte et efficace - notamment de la part des États-Unis et de l’Australie ainsi que, dans une moindre mesure, de la part d’autres pays tels que le Japon ou le Mexique. Les questions non résolues apparaîtront en clair dans la mise entre crochets de plusieurs mots ou expressions et le grand nombre de notes en bas de page qu’on peut s’attendre à voir dans le texte qui sera distribué le 3 mars (voir ci-dessous).

• Le développement d’une alliance entre pays déterminés à faire avancer le projet de convention est apparu clairement, notamment entre l’Union européenne, le Canada, la Chine, le Brésil, l’Afrique du Sud ainsi que, dans une certaine mesure, l’Inde. Un grand nombre de pays d’Afrique, des Caraïbes et d’Amérique latine font aussi partie de cette alliance.

• Les États-Unis continuent de chercher à retarder et diluer le projet. Pour le moment cependant, ils restent relativement isolés, avec l’Australie comme seul allié reprenant systématiquement leurs positions. D’autres pays comme le Japon, la Thaïlande, l’Indonésie, les Philippines, l’Équateur, le Mexique et la Nouvelle-Zélande ont avancé des propositions qui affaibliraient la Convention, mais leurs réserves apparaissent moins acharnées et systématiques que celles des États-unis et de l’Australie. Globalement, le nombre de pays en faveur d’une vraie convention dépasse de loin le nombre de ceux qui s’y opposent.

• Le projet d’une convention continue de susciter beaucoup d’intérêt. Les négociations de février ont réuni plus de 550 participants représentant 134 États membres ainsi que des délégués de neuf organisations intergouvernementales et de 23 organisations non gouvernementales (ONG).

Une nouvelle version de la Convention le 3 mars : à quoi faut-il s’attendre ?

Si les pays membres de l’UNESCO ont réussi à examiner 29 des 30 articles de la Convention durant la session de février, cela ne signifie aucunement qu’on en soit arrivé à une entente sur le contenu précis de ces articles. Des négociations majeures restent à venir. Cela apparaît à l’évidence dans la reformulation des articles 1 à 11 résultant des travaux du Comité de rédaction. Les nouveaux articles comportent beaucoup de mises entre crochets et de notes en bas de page, ce qui montre que des notions centrales de la Convention restent l’objet d’intenses débats parmi les pays membres. La version du 3 mars en témoignera.

La mise entre crochets constante des mots ou expressions « protéger », « protection », « biens et services culturels », « contenus et expressions culturels » soulignera de façon manifeste l’opposition persistante d’un nombre limité d’États membres à une convention qui affirmerait clairement le droit souverain des pays de mener des politiques visant à soutenir des niveaux viables de création et de production culturelles nationales.

La conclusion des négociations concernant l’emploi de ces termes clés déterminera en grande partie si la convention proposée sera un véritable traité international efficace, avec un poids juridique réel, ou si elle se résumera simplement à un texte déclaratoire ayant surtout une valeur symbolique.

Dans son rapport final sur la deuxième session de négociations, le rapporteur Artur Wilczynski a reconnu l’ampleur du fossé qui reste à combler : « Nous devons être assez réaliste pour savoir qu’un défi fondamental nous attend. Des divergences manifestes demeurent qui doivent être aplanies. Ces différences de positions se révèlent par le nombre de mises en crochets et de notes en bas de page qui parsèment le texte préparé par le Comité de rédaction. »

L’abondance de crochets pourrait laisser entendre que les États membres se répartissent à égalité sur ces questions controversées. Mais ce n’est aucunement le cas. En réalité, seul un petit nombre de pays reste opposé à l’inclusion dans la Convention de ces termes entre crochets, les États-Unis en tête, alors qu’un nombre bien plus considérable de pays en favorise l’utilisation.


La relation de la Convention avec d’autres instruments : une proposition intéressante de l’Union Européenne

Plusieurs questions clés resteront à résoudre à la dernière session de négociation en mai. Et il est même tout à fait possible que des négociations informelles se poursuivent jusqu’à la Conférence générale d’octobre sur un nombre limité de modifications majeures du texte de l’avant-projet de convention.

Un débat crucial reste à venir concernant l’Article 19, le seul pour lequel le texte original de l’avant-projet proposait deux variantes possibles. Une majorité d’États membres qui ont pris position sur cet article dans leurs commentaires écrits déposés auprès de l’UNESCO à la fin de novembre favorisaient la variante A, qui offre une possibilité restreinte aux pays de déroger à des engagements pris dans le cadre d’ententes internationales antérieures, leur permettant ainsi de prendre des mesures pour répondre à des circonstances où la diversité culturelle serait menacée ou en situation de vulnérabilité. Mais un nombre important d’autres pays privilégiait la variante B, qui écarte toute possibilité de dérogation.

Au cours des négociations de février, on a beaucoup parlé d’une possible « troisième voie » pour régler cette question de la relation de la Convention avec d’autres instruments. À la fin de la session, l’Union européenne (UE) a fait circuler une telle proposition de façon informelle. Mais la discussion sur cette proposition devra attendre la session de mai.

La proposition de l’UE devra être considérée attentivement, mais à première vue cette approche semble prometteuse. Il ne s’agit pas tant d’un compromis entre les deux variantes actuelles que d’une approche différente :

• « Les Parties contractantes protègent et promeuvent de manière appropriée la diversité des expressions culturelles dans les instruments internationaux susceptibles d’affecter la diversité culturelle.

• Gardant à l’esprit la spécificité des biens et services culturels, les Parties contractantes respectent, lors de l’interprétation et de l’application d’instruments internationaux, les dispositions de la présente Convention.

• Les Parties contractantes favorisent un soutien mutuel entre cette Convention et les autres instruments internationaux.

• La présente Convention n’est pas subordonnée aux autres accords internationaux. De même, les autres accords internationaux ne sont pas subordonnés à la présente Convention. »

Une question connexe, qui n’est pas réglée non plus, est de savoir si ce nouvel article 19 doit incorporer l’obligation prévue à l’Article 13, en vertu du quel les États parties s’engagent à soutenir les objectifs de la Convention dans d’autres traités internationaux.

Y aura-t-il consensus ou vote ?

À l’ouverture de la deuxième session intergouvernementale le 31 janvier, le président d’assemblée Kader Asmal a pris la précaution de souligner que la tradition de l’UNESCO est de procéder par consensus, mais que cela ne signifie pas forcément que l’unanimité est requise pour qu’une proposition soit adoptée. Et il a dû rappeler cette distinction plus d’une fois au moment de donner ses directives au Comité de rédaction concernant les consensus qui se dégageaient chaque jour des discussions en plénière.

Le caractère beaucoup plus systématique des négociations de février a eu pour effet de faire ressortir davantage les tentatives des États-Unis de retarder le processus en cours à l’UNESCO et de diluer le contenu de la convention. Bien que les États-Unis se soient souvent retrouvés plutôt isolés en séance plénière, ils ont toutefois pesé de tout leur poids dans les séances du Comité de rédaction pour ralentir considérablement le processus.

La frustration engendrée par les tactiques d’obstruction des États-Unis est devenue telle que vers la fin de la session, certains pays membres du Comité de rédaction exprimaient ouvertement l’opinion que le temps était venu d’imposer le vote sur les articles fondamentaux de la Convention.

Il peut sembler maintenant évident aux délégués qui ont passé onze jours avec leurs homologues américains qui cherchaient à bloquer les progrès de la négociation à chaque étape des discussions que les États-Unis ne voteront jamais pour l’adoption, encore moins la ratification, d’une convention digne de ce nom. Mais, dans les capitales des pays membres, d’intenses discussions pourraient être nécessaires avant que les gouvernements n’en arrivent à la même conclusion.

Décider d’imposer le vote ne sera pas une mince affaire, particulièrement pour l’UNESCO dont la culture attache une si grande importance au consensus. Dans l’éventualité d’un vote pour l’adoption d’une convention, les règles de l’UNESCO stipulent en effet qu’une majorité des deux tiers des États membres est requise. Mais dans le cas qui nous occupe, il est manifeste que la majorité devra être encore plus déterminante pour que les pays membres se résolvent à aller de l’avant sans les États-Unis. Pour que cette forte majorité puisse apparaître, il devient capital, dans les mois à venir, de s’assurer qu’une masse critique de pays ne se rassemble pas autour des États-Unis pour faire opposition à la Convention.

La table est désormais mise pour un débat crucial lors de la troisième session de négociation qui s’ouvrira le 23 mai. Les points majeurs mentionnés plus haut seront à l’ordre du jour, de même que la question clé du mécanisme de règlement des différends qui sera inscrit dans la Convention.

En outre, on peut prendre pour acquis que ces discussions seront de plus en plus suivies de près par les ministres responsables du commerce international. De Genève, on entend dire que les délégations de plusieurs pays à l’OMC sont actuellement en contact régulier avec leurs collègues des délégations à l’UNESCO. On peut s’attendre à des pressions croissantes pour expurger la Convention de toute disposition faisant référence à la dimension commerciale des biens et services culturels. Les débats sur ces questions ont toutes les chances d’être portés au plus haut niveau des États.

Tout cela signifie que les trois prochains mois offrent une occasion cruciale aux organisations représentant les artistes, les créateurs et autres professionnels de la culture de faire valoir leur position sur la Convention, une position qui devra être communiquée non seulement aux ministres de la Culture, des Affaires étrangères et du Commerce international, mais aussi aux chefs d’État et de gouvernement. Car il ne fait pas de doute que les débats internes au sein de chaque gouvernement sont susceptibles d’être tranchés en dernier ressort par le président ou le premier ministre de chaque pays. Et si les artistes et les professionnels de la culture veulent obtenir une véritable convention, le temps est venu pour eux de mettre tout leur poids dans la balance pour influencer l’issue de ces débats.

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Une nouvelle coalition en Slovaquie, d’autres en voie de formation en Hongrie, au Mali, au Cameroun et en Italie

Durant la réunion des 26 et 27 janvier du Comité international de liaison des coalitions pour la diversité culturelle (CIL), le Secrétariat du Comité a reçu de la Slovaquie un message annonçant que 20 grandes organisations culturelles du pays venaient de s’unir pour former une nouvelle coalition nationale pour la diversité culturelle. Cette réunion, qui se tenait sous les auspices de la Coalition française, a rassemblé des représentants de 11 coalitions existantes, auxquels se sont joints des observateurs d’organisations culturelles travaillant à la formation de nouvelles coalitions qui devraient voir le jour sous peu au Mali, en Hongrie, au Cameroun et en Italie.

La création de la Coalition slovaque a porté à 21 le nombre des coalitions établies à ce jour. À la réunion de janvier du CIL, plusieurs participants ont apporté des informations confirmant que le mouvement de création des coalitions poursuivait son expansion rapide.

• Adama Traore, directeur du Festival du théâtre des réalités du Mali, a signalé que des grandes organisations représentant des artistes, des créateurs et d’autres professionnels de la culture dans son pays s’apprêtaient à tenir une réunion afin d’établir officiellement la Coalition malienne pour la diversité culturelle.

• Viktor Kazai, conseiller juridique, qui assistait à la réunion du CIL au nom des organisations culturelles de la Hongrie, a indiqué que les organisations hongroises en étaient à l’étape d’approbation, au niveau de chacune de leur direction, du projet de création d’une coalition nationale. Le processus devrait être conclu à la fin de février.

• Le réalisateur de films Francesco Maselli a informé le CIL qu’un noyau d’organisations culturelles italiennes s’était réuni récemment pour lancer le processus de mise sur pied d’une coalition dans ce pays, et que celles-ci s’affairaient à rejoindre d’autres organisations des divers secteurs de la culture en Italie.
  
• Joe Mboule, président du Syndicat camerounais des artistes du spectacle, a fait part de l’intérêt marqué qui existe dans son pays pour la formation d’une coalition. Il s’est déclaré optimiste sur le fait qu’une coalition camerounaise pourrait être constituée officiellement dès le printemps.

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Les Coalitions rencontrent le Groupe de travail sur la diversité culturelle du RIPC

Le 27 janvier, des représentants du Comité international de liaison des coalitions pour la diversité culturelle ont participé à une séance de discussion de deux heures avec les membres du Groupe de travail sur la diversité culturelle et la mondialisation du Réseau international sur la politique culturelle, le réseau informel des ministres de la culture qui, depuis 1998, a joué un rôle déterminant pour mobiliser le soutien politique qui a mené au processus de la Convention sur la protection de la diversité des contenus culturels et des expressions artistiques, actuellement en cours d’élaboration à l’UNESCO.

La séance s’est tenue à Paris à la veille de la seconde session des négociations intergouvernementales sur la convention à l’UNESCO. Les représentants du CIL Pierre Curzi , coprésident de la Coalition canadienne pour la diversité culturelle, et Rasmané Ouedraogo, président de la Coalition burkinabé, ont abordé les points suivants au cours de leur intervention devant les membres du Groupe de travail.

• Tous deux acteurs renommés dans leur pays, ils ont d’abord souligné la grande importance que les artistes et créateurs accordent à l’établissement d’une convention véritablement efficace, une convention dont l’objectif premier est d’affirmer le droit souverain des pays de mener des politiques culturelles assurant des niveaux substantiels de création et de production de contenus culturels et d’expressions artistiques—dans tous les domaines de la culture, livre, film, télévision, musique, arts de la scène, arts visuels et nouveaux médias.

• Protéger ce droit des pays d’établir des politiques culturelles est tout aussi important pour les pays en développement que ce l’est pour les pays développés. Être privé du droit de mettre en œuvre de telles politiques dans l’avenir représenterait une perte considérable pour les pays en développement, qui n’ont souvent que très peu de politiques culturelles actuellement en place.

• Un engagement fort de la part des pays développés dans la convention de l’UNESCO de soutenir le développement d’industries culturelles nationales dans les pays en développement est essentiel pour s’assurer d’une véritable diversité culturelle, à la fois au niveau national et international.

• Les ministres de la culture du RIPC doivent continuer d’assumer leur rôle de leader pour mobiliser le soutien à une convention forte, au champ d’application précis, et doivent apporter leur soutien pour résister aux pressions visant à diluer la force de la convention ou visant à en bloquer le processus d’élaboration.
  
• Le mouvement des coalitions compte intensifier ses efforts pour mobiliser les organisations représentant les artistes, créateurs et tous les professionnels de la culture et s’assurer que leur voix soit clairement entendue dans le cadre de ce débat. Au cours de la dernière année seulement, le nombre des coalitions a presque doublé, passant de 11 à 21, et elles coordonnent de plus en plus leurs efforts sur le plan régional. À cet égard, Rasmané Ouedraogo, secrétaire général du nouveau Réseau africain des coalitions (présidé par le Sénégal et incluant le Bénin, le Burkina Faso, le Maroc et le Togo) a indiqué aux membres du RIPC que les coalitions africaines prendraient en charge cette année la coordination de la séance de dialogue qui se tient chaque année entre les coalitions et les ministres de la culture du RIPC à l’occasion de la réunion annuelle des ministres, puisque la rencontre ministérielle se déroulera en Afrique en 2005, plus précisément en novembre au Sénégal.

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