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Les négociations de l’UNESCO aboutissentà un projet de convention; mais les pressions des États-Unis réussiront-elles à entraîner
une dilution du texte avant la Conférence générale ?

La plupart des lecteurs de ce bulletin ont sans doute déjà appris la nouvelle: la troisième session de négociations intergouvernementales de l’UNESCO sur l’avant-projet de convention pour la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, qui s’est tenue à Paris du 25 mai au 3 juin, s’est conclue sur un texte qui a été remis au directeur général avec recommandation qu’il soit proposé pour adoption lors de la 33 e Conférence générale en octobre prochain.

La grande question qui se pose maintenant est la suivante : que se passera-t-il dans les semaines qui nous séparent de la Conférence générale ?

L’UNESCO et la grande majorité des États membres, qui, au cours de la troisième session des négociations, ont affirmé leur appui au texte proposé, maintiendront-ils fermement leur résolution de présenter cette version du texte, sans aucun changement, pour adoption en octobre ?

Ou l’opposition intense des États-Unis amènera-t-elle le directeur général de l’UNESCO, voire même certains pays favorables à la Convention, à vaciller et à accepter de rouvrir les discussions sur le contenu de la Convention ?

La version finale du texte a reçu l’appui d’une majorité écrasante des 130 États membres ayant participé aux négociations, dont les pays membres de l’Union européenne, le Brésil, la Chine, l’Inde, la Russie, le Canada, les pays d’Amérique latine et des Caraïbes, les pays d’Afrique, la plupart des pays arabes et de nombreux pays d’Asie.

Finalement, un seul pays s’est opposé catégoriquement à la Convention, et personne ne s’étonnera d’apprendre qu’il s’agit des États-Unis.

La position des États-Unis peut se résumer dans une déclaration faite par un membre de la délégation américaine le matin de la conclusion des négociations, le 3 juin : « Les États-Unis votent non. » Par conséquent, la Convention ne pourrait être présentée, « ni en fait ni en droit », comme un document de consensus.

Les États-Unis sont allés beaucoup plus loin dans une déclaration officielle rendue publique à la clôture des négociations. Ils ont non seulement dénoncé le contenu du projet de convention mais aussi remis en question la légitimité du processus par lequel il a été négocié en affirmant que « les règles de procédure – ainsi que les pratiques normales de l’UNESCO – ont été appliquées de façon inconstante et par moment ignorées complètement » et que l’ensemble du processus était guidé par « une urgence artificielle de produire un texte complet dans un courte période de temps ».

« L’avant-projet [...] est profondément déficient et fondamentalement incompatible avec l’obligation constitutionnelle de l’UNESCO de promouvoir la libre circulation des idées par le texte et par l’image […]. » Plutôt que de porter sur la culture, la Convention de l’UNESCO porte sur le commerce, prétendent les États-Unis.

« Parce qu’elle porte sur le commerce, cette convention outrepasse manifestement le mandat de l’UNESCO. En outre, elle pourrait porter atteinte aux droits et obligations en vertu d’autres accords internationaux [...], elle freinera le progrès vers la libéralisation économique qui a tant fait pour accroître la prospérité à travers le monde, en particulier dans les pays en développement. »

Dans son discours de clôture, M. Kader Asmal, le président des sessions de négociations intergouvernementales, a choisi de répondre à certaines des critiques américaines. Un ancien ministre de l’Éducation dans le gouvernement de Nelson Mandela, rompu aux négociations internationales, M. Asmal a affirmé catégoriquement qu’il est fallacieux de prétendre que le consensus repose sur l’unanimité ou que les négociations n’ont été qu’un « cirque de la majorité». Une tentative a été faite de bonne foi afin de concilier les différences, a-t-il dit, « mais finalement le fossé était tout simplement trop grand ».

Si les États-Unis ont été les seuls à attaquer de plein front la Convention, un petit nombre de pays a cependant émis des réserves sur certains articles durant les négociations. Le plus grand nombre de ces réserves portait sur la formulation proposée à l’Article 20, qui concerne la relation de la Convention avec d’autres traités internationaux.

Le Japon, Israël, l’Argentine, le Chili, la Nouvelle-Zélande, l’Australie et la Turquie se sont abstenus de prendre position sur l’Article 20, « faisant valoir leur droit de proposer des amendements à ce texte lorsqu’il sera présenté à la Conférence générale », a noté le rapporteur Artur Wilczynski. (Note: Dans les semaines qui se sont écoulées depuis la troisième session, le gouvernement de l’Argentine et du Chili ont retiré leurs réserves.)

L’effet de l’opposition américaine, ainsi que de l’incertitude créée par les pays qui ont émis des réserves, est devenu manifeste dans les jours qui ont suivi la clôture de la troisième session de négociations. En effet, le directeur général de l’UNESCO, M. Koïchiro Matsuura, a fait la déclaration suivante lors d’un discours prononcé le 7 juin, à la deuxième réunion des ministres de la culture de l’Asie et de l’Europe (ASEM) :

«[...] (S)ur certaines clauses clés, un consensus n’a pu être atteint », a fait remarquer M. Matsuura, qui a exprimé le souhait que « dans l’intervalle des quelques mois qui nous séparent de la Conférence générale, ces divergences pourront être aplanies afin de parvenir à une formulation satisfaisante pour tous ces articles. Le Conseil exécutif, qui se réunira en septembre, juste avant la Conférence générale, puis la Conférence générale elle-même, et en particulier sa Commission IV, consacrée à la culture restent des étapes possibles pour ce faire, et permettre à tous les pays de soutenir sans réserve une convention jugée aussi urgente que nécessaire par de nombreux États. Il serait très regrettable que les pays ayant réservé leur position sur certains des clauses clés de cette convention choisissent in fine de ne pas rallier cette convention, dont l’importance et l’urgence sont cruciales pour la protection et la promotion de la diversité culturelle.

C’est pourquoi je ne peux que souhaiter qu’un effort supplémentaire soit accompli et que la culture parvienne, en déployant toutes ses forces unificatrices, à faire émerger le consensus. Ce serait faire honneur à la culture ! »

Il s’agit d’une longue citation que nous reproduisons ici en entier pour démontrer avec quelle insistance M. Matsuura a lancé cet appel. Selon la tradition, l’UNESCO procède généralement par consensus et il appert clairement que l’argumentation américaine, faisant équivaloir les notions de consensus et d’unanimité, a eu un impact sur le directeur général.

On a d’ailleurs signalé de nombreuses pressions exercées en coulisse par les États-unis sur le directeur général de l’UNESCO lors de la troisième session de négociations.

Il est aussi apparu clairement durant les négociations de mai et juin que les débats internes sur le contenu de la Convention se poursuivaient toujours au sein de nombreux gouvernements. Dans certains cas, ces débats étaient manifestes même au sein des délégations à l’UNESCO. Cela soulève la question de la solidité de l’appui que la Convention a obtenu de la part de ces pays et de ce qui pourrait se produire si des pressions extérieures étaient exercées sur eux pour qu’ils appuient une proposition de réouverture des négociations. Car il ne fait pas de doute que ces pressions se manifesteront.

En outre, il ne faut pas sous-estimer l’attrait que pourrait susciter l’idée d’une tentative ultime de rallier les États-Unis. L’impact et la portée de la Convention seraient évidemment plus grands si les États-Unis la soutenaient et la ratifiaient, en admettant qu’il s’agisse encore d’une véritable convention.

Mais pour quiconque a suivi de près les négociations, il apparaît manifeste que les États-Unis n’ont aucune intention d’apposer leur signature à une véritable convention.

Depuis le début, ils ont suivi une stratégie de dilution du contenu et utilisé des manœuvres dilatoires au cours des pourparlers. Et si l’on se fie à leur attitude récente face aux traités internationaux, on ne peut qu’être sceptique à propos de leur intérêt à ratifier la Convention. Leur dernière manœuvre n’est que l’aboutissement de cette approche.

De nombreux compromis ont déjà été faits en cours de route pour rallier une forte majorité en faveur du texte dans son état actuel. Du point de vue des organisations représentant les auteurs, les artistes et les autres professionnels de la culture, cet aboutissement, même s’il est imparfait, constitue un premier pas très important. Il reconnaît en droit international la nature spécifique des biens et services culturels comme porteurs de valeurs, d’identité et de sens. Et il affirme le droit souverain des pays de se doter de politiques culturelles afin d’assurer une véritable diversité culturelle sur le plan national, et ultimement au niveau international. C’est une tête de pont pour l’avenir.

La seule conséquence possible d’une réouverture des négociations serait un texte affaibli, ce qui serait tout à fait inacceptable. Le temps des négociations est terminé. Les énergies devraient maintenant être consacrées à mobiliser le soutien nécessaire pour que le projet de convention recueille la majorité requise des deux tiers des 192 États membres de l’UNESCO lorsqu’il sera présenté pour adoption à la Conférence générale en octobre prochain.

Les organisations représentant les professionnels de la culture ne doivent pas rester les bras croisés au cours de la période cruciale qui s’amorce. Durant les mois qui précèderont la Conférence générale d’octobre, des débats internes se poursuivront vraisemblablement au sein des gouvernements dans plusieurs pays, notamment en ce qui concerne l’Article 20.

Ces débats s’étendront bien au-delà des ministères de la culture. D’autres ministères, notamment ceux des affaires étrangères et du commerce international, seront probablement touchés également. En dernier ressort, les décisions finales pourraient être prises au plus haut niveau des gouvernements.

C’est pourquoi il importe plus que jamais que les chefs d’État et de gouvernement, ainsi que tous les ministres, reçoivent, de la part des organisations culturelles, un message clair : ils se doivent de maintenir leur position sur le contenu de la Convention, de résister aux pressions visant la réouverture des négociations, de donner leur appui au projet de convention en octobre et de la ratifier rapidement par la suite.

Faits saillants du texte
de l’avant-projet de convention de l’UNESCO

Le titre officiel du projet de convention de l’UNESCO est « Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles ». Si ce texte est adopté à la Conférence générale d’octobre, il aura pour effet de :

Reconnaître en droit international la nature spécifique des biens et services culturels, en tant que porteurs de valeurs, d’identité et de sens.

Affirmer clairement le droit des États de se doter de politiques culturelles visant à assurer une véritable diversité des expressions culturelles sur leur territoire.

Établir des dispositions en vertu desquelles les pays industrialisés s’engagent à aider les pays en voie de développement à soutenir le développement de leurs propres industries culturelles en émergence.

Établir le principe de non-subordination, qui donnera à la Convention un statut en droit international égal à celui d’autres traités internationaux, notamment les accords de commerce.

Engager les pays à tenir compte des dispositions de la Convention, non seulement lors de la négociation d’autres accords internationaux, mais également dans l’application et l’interprétation des accords auxquels ils sont parties.

Établir un mécanisme de base de règlement des différends, qui, au fil des années, aura le potentiel de produire un corps de décisions sur les questions de politique culturelle et d’influer ainsi sur le traitement de la culture dans le cadre des accords de commerce.

La principale qualité de ce projet de convention est d’atteindre l’objectif fondamental d’affirmer en droit international d’une part la nature spécifique des biens et services culturels et d’autre part le droit souverain des pays de se doter de politiques pour soutenir la diversité culturelle.

À cet égard, il représente un tournant historique dans la campagne pour établir un nouveau cadre juridique international conçu spécifiquement dans une perspective culturelle.

Par ailleurs, ce projet de convention constitue une première tentative de la communauté internationale pour s’entendre sur un traité de ce genre et des compromis significatifs ont été faits en cours de route pour en arriver à un accord.

Un des points forts de la Convention est d’affirmer le droit des pays de se doter de politiques culturelles pour soutenir la diversité culturelle, mais ce droit n’est pas assorti d’une ferme obligation correspondante d’appliquer de telles mesures. Au cours des négociations, celle-ci s’est transformée en une simple obligation de fournir les « meilleurs efforts ».

Un fonds international de développement sera établi, mais les contributions des pays seront faites sur une base volontaire, les États membres ne voulant pas s’engager plus avant.

Le mécanisme prévu pour le règlement des différends, fondé sur un processus de conciliation, est bien loin d’être aussi fort que les mécanismes analogues dans les accords commerciaux, puisque ces derniers incluent un arbitrage contraignant, qui peut être déclenché par une seule des parties, et que les décisions qui en résultent ont force de loi.

La principale question : quelle sera la relation de la Convention avec les autres traités ?

La question de la relation de la Convention avec les autres traités internationaux a été l’un des sujets de débat majeurs au cours des négociations, et l’Article 20, qui en est résulté (s’il s’agit bien du résultat final et que le débat n’est pas relancé dans les mois à venir) comporte des éléments très positifs, mais aussi certaines ambiguïtés.

D’abord, le principe selon lequel la Convention ne sera pas subordonnée aux accords commerciaux ou à d’autres ententes internationales est posé clairement dans le titre et le texte de le Paragraphe 1 de l’Article 20.

Cet article comprend aussi un engagement des États membres à tenir compte des dispositions de la Convention lorsqu’ils appliqueront ou interpréteront d’autres traités auxquels ils sont parties et lorsqu’ils souscriront à d’autres accords internationaux.

De fait, ce principe (posé à l’alinéa 1.a) de l’Article 20 et selon lequel les signataires de la Convention tiendront compte des dispositions de la Convention quand ils interpréteront et appliqueront d’autres traités internationaux auxquels ils sont parties) s’avère l’aspect le plus significatif de cet article et pourrait constituer une véritable percée en droit international.

Cependant, l’ambiguïté de l’Article apparaît évidente quand on en compare les paragraphes
1 et 2 :

1. Les Parties reconnaissent qu'elles doivent remplir de bonne foi leurs obligations en vertu de la présente Convention et de tous les autres traités auxquels elles sont parties. Ainsi, sans subordonner cette Convention aux autres traités:

a) elles encouragent le soutien mutuel entre cette Convention et les autres traités auxquels elles sont parties; et

b) lorsqu'elles interprètent et appliquent les autres traités auxquels elles sont parties ou lorsqu'elles souscrivent à d'autres obligations internationales, les Parties prennent en compte les dispositions pertinentes de la présente Convention.

2. Rien dans la présente Convention ne peut être interprété comme modifiant les droits et obligations des Parties au titre d'autres traités auxquels elles sont parties.

Il n’est pas facile de concilier les dispositions contenues dans ces deux paragraphes. Et il importe de noter ici que lors des 48 dernières heures de négociation, les délégations du Japon, d’Israël, de l’Argentine, du Chili, de la Nouvelle-Zélande, de l’Australie et de la Turquie ont reçu la directive de leur gouvernement d’exercer leur droit de réserve sur cet article jusqu’à la Conférence générale.

Entre-temps, l’opposition des États-Unis au Paragraphe 1 a été des plus virulentes. Ils ont fait valoir que cette disposition aurait pour effet de subordonner tous les autres traités à la Convention de l’UNESCO. Jusqu’à la fin, ils ont insisté pour que le texte qui sera soumis à la Conférence générale comprenne deux variantes de l’Article 20 sujettes à négociations : la formulation adoptée en séance plénière et la version qu’ils proposent et qui consiste à ne conserver que le Paragraphe 2 de l’Article 20. À cet égard, il ne fait guère de doute que la dilution de l’Article 20 sera la grande priorité de leur campagne pour rouvrir les négociations et affaiblir la Convention.

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Les déclarations des ministres de la culture réunis à Madrid
couronnent une série d’appuis à la Convention sur la diversité culturelle

La rencontre des ministres de la culture qui s’est tenue à Madrid les 11 et 12 juin et qui a été présidée conjointement par les ministres Carmen Calvo d’Espagne, Renaud Donnedieu de Vabres de France et Gilberto Gil du Brésil a donné lieu à la déclaration la plus marquante parmi une série d’autres déclarations récemment rendues publiques en appui au projet de convention à l’UNESCO.

« Constatant que la protection et la promotion de la diversité culturelle constituent un objectif commun à poursuivre, les ministres de la culture et les représentants de 70 pays et organisations internationales, dont 45 ministres ou responsables de la culture, réunis à Madrid les 11 et 12 juin 2005 (et signataires de cette déclaration) lancent un appel pour l’adoption définitive de la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles lors de la 33 e Conférence générale de l’UNESCO (en octobre 2005), dans les termes recommandés par la troisième session des experts intergouvernementaux qui s’est terminée le 3 juin à Paris. » (notre traduction)

À la suite de cette déclaration, les ministres Calvo, Donnedieu de Vabres et Gil ont émis une seconde déclaration à titre de coprésidents de la réunion, soulignant à quel point il est essentiel que la Convention qui sera ultimement adoptée par l’UNESCO conserve le contenu du texte élaboré au cours des négociations intergouvernementales. Il s’agit là d’un signal clair qu’ils considèrent les négociations comme conclues.

Plusieurs ministres ayant assisté à la réunion de Madrid se sont retrouvés à Cordou deux jours plus tard pour la huitième Conférence ibéro-américaine sur la culture. Des ministres et hauts responsables gouvernementaux de 19 pays ont pris part à cette conférence les 13 et 14 juin, et ce groupe a également affirmé son soutien ferme à la Convention de l’UNESCO.

Parmi d’autres déclarations récentes, on en retrouve une émise le 6 juin par la Commission européenne et qui salue le projet de convention comme « une première en droit international » pour la façon dont elle « légitime les politiques culturelles et encourage la coopération internationale », et aussi « réaffirme le respect des obligations internationales tout en obligeant les parties signataires, lorsqu’elles appliquent et interprètent leurs obligations internationales et lorsqu’elles négocient de nouveaux engagements internationaux, à tenir compte des exigences de diversité culturelle».

Les déclarations d’appui à la Convention de l’UNESCO ont débordé la sphère du politique. Ainsi, le 29 mai, à Budapest en Hongrie, des représentants d’associations professionnelles des arts, des médias et du spectacle participant à la quatrième Assemblée générale d’EURO-MEI, ont adopté à l’unanimité une résolution exprimant fermement leur appui à la Convention.

Selon les termes de la résolution, « Cet instrument international est nécessaire parce que la libéralisation et la déréglementation consécutives au processus de l’AGCS menacent la diversité culturelle et les services culturels. Il est nécessaire de reconnaître la spécificité des biens et services culturels, qui sont porteurs d’identités et de valeurs et ne peuvent donc être considérés comme de simples biens et services. » (notre traduction)

Les participants aux Rencontres de Madrid pressent les États membres de l’UNESCO de s’en tenir à l’échéance de 2005 et de protéger les éléments essentiels de la Convention

Les quatrièmes Rencontres internationales des organisations professionnelles de la culture ont eu lieu du 9 au 11 mai, à Madrid en Espagne. Les principaux éléments du message adressé aux États membres de l’UNESCO dans la déclaration finale de ces rencontres étaient les suivants. Il faut :

Des dirigeants de 170 organisations culturelles représentant des auteurs, des compositeurs, des réalisateurs, des artistes interprètes et exécutants des arts musicaux, scéniques, audiovisuels, cinématographiques et des nouvelles technologies, des artistes des arts graphiques et plastiques, des techniciens et des producteurs, éditeurs, radiodiffuseurs et distributeurs indépendants de 60 pays , ont participé aux Rencontres de Madrid sur le thème : la diversité culturelle, un nouvel élément fondamental du système juridique international.

Les Rencontres se sont déroulées sous les auspices de la Coalition espagnole pour la diversité culturelle et ont été organisées en partenariat avec le Comité international de liaison des coalitions pour la diversité culturelle et avec le soutien financier des ministères de la culture et des relations internationales d’Espagne.

Avec l’objectif de s’assurer qu’une version finale du projet de convention puisse être soumise pour adoption à la Conférence générale d’octobre, les participants aux Rencontres de Madrid ont choisi de donner leur appui à l’avant-projet consolidé (avril 2005) préparé par le président des sessions intergouvernementales, le considérant comme le point de départ approprié pour les négociations de mai.

Les participants ont pressé les États membres de l’UNESCO de préserver les éléments essentiels du texte et de veiller à ce que le texte final reste axé sur la protection de la diversité des expressions culturelles, qu’il reconnaisse clairement la nature spécifique des biens et services culturels, qu’il affirme le droit des pays de se doter de politiques culturelles et qu’il ne soit pas subordonné à aucun autre traité international, y compris les accords commerciaux.

De nouvelles coalitions au Brésil, en Hongrie et en Italie
portent le total des coalitions à 26

Lors d’une conférence de presse convoquée le 30 mai, la nouvelle Coalition hongroise pour la diversité culturelle a annoncé officiellement sa création. Issue de diverses organisations fondatrices, elle a invité d’autres organisations du secteur culturel du pays à se joindre à elle.

Les organisations fondatrices de la Coalition hongroise pour la diversité culturelle sont : l’Association des artistes hongrois (MAOE), représentant 6 500 peintres, sculpteurs, designers, metteurs en carte, écrivains, compositeurs, restaurateurs et photographes; HUNGART, la Société des artistes visuels hongrois; l’Association des orchestres hongrois; l’Association des danseurs hongrois; et l’Association des syndicats artistiques, une organisation chapeautant sept syndicats représentant des artistes et artisans professionnels.

Une semaine plus tard, soit le 7 juin, au cours du Festival audiovisuel du Mercosur (FAM) de Florianópolis, la Coalition brésilienne pour la diversité culturelle a vu le jour. Elle comprend le Congrès du cinéma du Brésil, organisation rassemblant quelque 45 organisations du secteur audiovisuel, l’Union des compositeurs brésiliens, l’Association brésilienne des chefs d’orchestre, des arrangeurs et des directeurs musicaux/Société des musiciens brésiliens et la Ligue des éditeurs brésiliens.

Un Comité exécutif a aussi été élu. Il comprend le cinéaste Geraldo Moraes, le compositeur et directeur musical Marcus Vinicius, l’éditrice Marta Martins et la productrice Debora Peters.

La priorité de la nouvelle coalition sera d’augmenter le nombre de ses membres, en invitant des organisations de tous les secteurs des arts et de la culture du Brésil à se joindre à elle.

Par ailleurs, au moment d’écrire ces lignes, nous apprenions que la Coalition italienne pour la diversité culturelle a été officiellement créée à Rome, le 22 juin dernier, et que de nouvelles coalitions ont également vu le jour en Équateur, en Guinée, au Mali et en Suisse. Cela porte à 30 le nombre total de coalitions pour la diversité culturelle dans le monde. Un article détaillé sur ces nouvelles coalitions paraîtra dans le prochain numéro du bulletin.

Eu égard au mandat de négociation que les 25 États membres ont confié à la Commission européenne pour le projet de convention sur la diversité culturelle à l’UNESCO et à la compétence déjà exclusive de la Commission européenne sur les négociations commerciales internationales de l’OMC, les coalitions pour la diversité culturelle d’Allemagne, de Belgique, d’Espagne, de France, d’Irlande, d’Italie et de Slovaquie (ainsi qu’un représentant de Finlande à titre d’observateur) ont décidé de constituer une alliance, les Coalitions européennes pour la diversité culturelle.

Cette alliance a pour principal objet d’informer les institutions européennes et les gouvernements des attentes des créateurs et des professionnels de la culture vis-à-vis du projet de convention discuté à l’UNESCO.

Réunies pour la première fois les 19 et 20 avril 2005 à Bruxelles à l’initiative des coalitions belge et française, les représentants des Coalitions européennes ont successivement rencontré M. Ján Figel, commissaire en charge de l’Education, de la Formation, de la Culture et du Multilinguisme , M. Nikolaos Sifunakis, président de la Commission de la culture et de l'éducation du Parlement européen et M. Peter Mandelson, commissaire en charge du Commerce.

Les Coalitions européennes ont adopté une déclaration finale (www.coalitionfrancaise.org) où elles se félicitent notamment que l’Europe parle d’une seule voix à l’UNESCO et expriment leur souhait de voir la Commission européenne défendre des positions ambitieuses dans ce dossier.

Coalitions en Mouvement est publié par le Secrétariat du Comité international de liaison
des coalitions pour la diversité culturelle (CIL).

Coalitions membres :